“El objetivo de la norma es legítimo, pero el instrumento está mal construido”

El Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, y, en concreto, la Dirección General de Derechos de los Animales, sometió a audiencia pública el 16 de abril de 2026 el Proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan el Listado de Especies Domésticas de Compañía (LEDC) y el Listado Positivo de Animales de Compañía (LPAC), en cumplimiento del mandato de la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales. El sistema establece que solo podrán tenerse como animales de compañía las especies expresamente autorizadas en ese listado, de modo que todo animal que no figure en él quedará, en principio, prohibido.

Por este motivo, entrevistamos a Adolfo Santa Olalla Adell, presidente de la Comisión de Animales de Compañía de AEDPAC y quien ha llevado la interlocución técnica e institucional entre la asociación y los representantes de la Dirección General de Derechos de los Animales en este ámbito.

Petshops Magazine (PM).- ¿Cuál es el objetivo o la finalidad de este listado por parte del organismo público?

Adolfo Santa Olalla Adell (AS).- El Ministerio declara tres objetivos: proteger el bienestar de los animales de compañía, salvaguardar la salud pública y la seguridad de las personas, y preservar la biodiversidad.

Para ello, adopta un sistema de listado positivo: “solo está permitido lo expresamente autorizado”, frente a los sistemas de lista negativa que emplean otros países, en los que solo está prohibido lo expresamente vetado.

El Ministerio argumenta que el listado positivo es más cautelar porque aplica el principio de precaución antes de que aparezcan los problemas, en lugar de reaccionar cuando ya se han producido.

AEDPAC entiende la legitimidad de esos objetivos. Lo que cuestionamos no es el fin, sino los medios: un borrador que, tal como está redactado, produciría efectos contrarios a esos mismos objetivos, al generar abandono masivo de animales, mercado irregular y destrucción de tejido empresarial regulado, sin mejorar efectivamente el bienestar animal ni la seguridad pública.

(PM).- ¿De qué manera ha colaborado AEDPAC con los responsables de Derechos de los Animales?

(AS).- AEDPAC ha participado en todos los trámites de consulta y audiencia disponibles. En la consulta pública previa, celebrada entre el 13 y el 28 de octubre de 2025, formulamos aportaciones de fondo, registradas bajo el número 1.8 del Anexo I de la Memoria de Impacto Normativo, que anticipaban los problemas jurídicos que el borrador finalmente confirmó.

En el trámite de audiencia e información pública abierto en abril de 2026, hemos presentado un escrito de alegaciones técnico-jurídico con quince alegaciones al articulado, seis a la Memoria de Impacto Normativo y textos alternativos concretos para cada precepto cuestionado.

Nuestra posición ha sido siempre constructiva: no pedimos que no haya listado positivo. Pedimos que esté bien construido jurídicamente, que sea compatible con el derecho europeo y que no produzca daños colaterales sobre el sector y los tenedores que el propio legislador no quiso causar.

(PM).- ¿Cuáles son las principales peticiones que ha planteado AEDPAC?

(AS).- La primera es la corrección de la definición de domesticación. El borrador introduce una definición genética que excluiría del listado de especies domésticas a animales como el canario, el periquito, el conejo o el gecko leopardo de cría, que llevan décadas o siglos siendo criados por el ser humano en el hogar. Esto contradice la propia Ley 8/2003 de Sanidad Animal, a la que la Ley 7/2023 remite expresamente.

La segunda es el reconocimiento de que las aves de cetrería y los animales de acuariofilia están expresamente excluidos del listado positivo por la propia Ley 7/2023, que los remite a su normativa específica, lo que demuestra que el sistema no puede funcionar como un mecanismo de prohibición automática para todo lo que no esté en el listado.

La tercera es la adaptación de los criterios de evaluación del Anexo I al estándar de proporcionalidad exigido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia Andibel. Algunos criterios del borrador, como los umbrales de 5 kg para mamíferos y 2 kg para reptiles, excluirían animales de riesgo objetivo muy inferior al de perros de 90 kg o toros bravos reconvertidos en mascotas que la propia ley admite sin evaluación alguna. Eso es discriminación arbitraria.

La cuarta es un régimen transitorio para los establecimientos comerciales que tienen animales en stock adquiridos legalmente antes de la publicación del listado. El borrador solo contempla una autorización excepcional para los tenedores particulares, olvidando completamente a los comercios que invirtieron en animales que, en ese momento, eran perfectamente legales.

Hay once alegaciones más al articulado y seis a la MAIN, pero estas son las más importantes.

(PM).- ¿En qué aspectos muestra AEDPAC su desacuerdo o preocupación?

(AS).- Nuestra preocupación más grave es estructural: el borrador está construido de tal manera que la exclusión de una especie del listado positivo se convierte automáticamente en su prohibición.

El artículo 10.11 del borrador establece que, si una especie no está en el listado, todos sus individuos pasan a ser considerados «silvestres en cautividad» y quedan prohibidos.

Esto no tiene cobertura en la Ley 7/2023, que solo estableció esa consecuencia para los animales que ya eran silvestres en cautividad a su entrada en vigor, no para todos los futuros. El reglamento está fabricando una prohibición que la ley no creó.

La segunda preocupación es la discrecionalidad del Comité Científico. El borrador no exige declaraciones de intereses, no establece mecanismos de recusación, no obliga a explicar las ponderaciones entre criterios y no garantiza que el dictamen sea público antes de la resolución.

Esto hace que las decisiones del Comité sean difícilmente controlables por los interesados y prácticamente irrevisables por los tribunales.

La tercera es la ausencia de régimen transitorio para el sector comercial. Un establecimiento que tiene animales legalmente adquiridos para su venta y que, de la noche a la mañana, ve esa especie excluida del listado no tiene ninguna salida legal: no puede venderlos, no puede devolverlos y no puede cederlos. El único camino que el borrador le deja es entregarlos a la autoridad competente, que, en muchos casos, no tiene infraestructura para recibirlos. El resultado previsible es el abandono o la venta clandestina, que es exactamente lo contrario de lo que la norma declara querer evitar.

(PM).- ¿Qué porcentaje de tiendas de mascotas podría verse afectado por este listado?

(AS).- En estos momentos no podemos saberlo, ya que, de momento, no se van a publicar listados. Lo que sí podemos decir es que el impacto dependerá directamente de qué especies acaben incluidas en los listados iniciales.

Si los listados iniciales son restrictivos, como el diseño del borrador invita a temer, dado que el principio de precaución opera como mecanismo de no inclusión por defecto, prácticamente cualquier tienda que venda especies distintas del perro, gato y hurón podría verse afectada.

Según los datos del informe FEDIAF 2025 que el propio Ministerio incorpora a su Memoria de Impacto, hay en España 5 millones de aves ornamentales, 1,5 millones de pequeños mamíferos, 1,5 millones de animales de terrario y 700.000 animales de acuario. Todos ellos, excepto los animales de acuario, están en una situación de incertidumbre jurídica total hasta que no se publiquen los listados concretos.

(PM).- ¿Cómo podría afectar económicamente la implementación de este listado a las tiendas especializadas?

(AS).- El impacto económico tiene tres tipos de afectaciones claras.

La inmediata es la pérdida de valor del stock. Los animales que un establecimiento tiene para vender en el momento de publicación del listado y que no sean incluidos en él pierden, de la noche a la mañana, su valor comercial. El borrador no contempla ningún mecanismo de compensación ni ningún periodo de liquidación ordenada.

La estructural es la reducción del catálogo de productos vendibles. Si el listado inicial es restrictivo, muchas tiendas especializadas en terrariofilia, avicultura, etc. verán reducida drásticamente su oferta, con el consiguiente impacto en facturación, empleo y viabilidad del negocio. Algunos de estos negocios son pequeñas empresas o autónomos que no tienen capacidad de reconversión en el plazo que el borrador prevé.

La más incierta, pero significativa, es el desplazamiento del mercado al canal irregular. Si la oferta legal se reduce, pero la demanda no desaparece, y los datos de tenencia sugieren que no lo hará, una parte de esa demanda se satisfará en canales no regulados, perjudicando precisamente a los operadores legales que cumplían con la normativa.

La Memoria de Impacto Normativo no cuantifica ninguna de estas tres afectaciones, lo que es, en sí mismo, una deficiencia grave que AEDPAC ha señalado en sus alegaciones.

(PM).- ¿Qué ocurrirá con los animales que pierdan su condición de animales de compañía?

(AS).- El borrador prevé que los tenedores de animales que queden fuera del listado puedan solicitar una autorización excepcional de tenencia en un plazo de seis meses desde la publicación del listado. Esta autorización permite seguir teniendo el animal, pero prohíbe absolutamente cualquier transmisión, cesión o comercio.

Cuando el titular no pueda garantizar las condiciones de bienestar, deberá entregar el animal a las autoridades competentes, que decidirán su destino.

El problema es doble. Primero, muchos tenedores no podrán acreditar la tenencia previa porque el borrador solo acepta tres medios de prueba formales: factura, declaración veterinaria o documento de autoridad competente, que la inmensa mayoría de los dueños de periquitos, geckos o pequeños mamíferos no tienen. AEDPAC ha pedido que se admita cualquier medio de prueba admitido en derecho.

Segundo, la prohibición absoluta de transmisión incluye situaciones de bienestar urgentes: si el titular fallece, enferma o debe trasladarse, no tiene ninguna salida legal para el animal. El resultado probable es el abandono, con lo que la norma produce exactamente el efecto que dice querer evitar.

Para los establecimientos comerciales, la situación es todavía peor porque el artículo 13 ni siquiera los menciona. Los comercios quedan en un vacío total.

(PM).- ¿Existen precedentes de este tipo de listados en otros países? ¿Qué resultados han tenido?

(AS).- Sí, existen precedentes y son interesantes. Países Bajos fue el primero en implementar un listado positivo de mamíferos en 2015. El resultado fue un litigio judicial que acabó con la anulación del sistema de evaluación por el tribunal administrativo neerlandés en 2017, precisamente porque el comité evaluador no era suficientemente independiente y las ponderaciones de sus dictámenes no eran inteligibles.

AEDPAC ha citado ese precedente en sus alegaciones para exigir que el borrador español incorpore los requisitos de transparencia e independencia que el sistema neerlandés no tuvo.

Bélgica también tiene un listado positivo, cuyo modelo fue analizado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia Andibel de 2008. El Tribunal admitió que el sistema de listado positivo es compatible con el derecho europeo, pero impuso condiciones estrictas de objetividad, transparencia y proporcionalidad que el borrador español no cumple en varios de sus criterios. A posteriori, la asociación sectorial belga no continuó con el litigio por falta de recursos, por lo que terminó con un listado aprobado.

Otros países como Luxemburgo, Chipre, Croacia, Lituania y Malta también han adoptado el listado positivo, pero, al igual que Bélgica, son países con asociaciones sectoriales pequeñas o inexistentes, que no han tenido recursos para litigar la normativa en los tribunales. Si las hubieran impugnado, no se habría aprobado ninguna.

Alemania, Francia y Reino Unido emplean sistemas de lista negativa: solo está prohibido lo expresamente vetado, que conviven perfectamente con objetivos de bienestar animal y control del tráfico ilegal. La Memoria de Impacto Normativo española descarta estas alternativas sin analizarlas, lo que es, en sí mismo, una deficiencia que AEDPAC ha señalado formalmente.

(PM).- En su opinión, ¿qué efectos o consecuencias tendrá en el sector la implantación de este listado positivo?

(AS).- Si el borrador se aprueba tal como está, sin las correcciones que AEDPAC ha propuesto, prevemos cuatro consecuencias principales.

La primera es la destrucción de tejido empresarial regulado. Muchos establecimientos especializados en especies que queden fuera del listado inicial tendrán que cerrar o reconvertirse en un plazo muy corto, sin compensación y sin apoyo. Hablamos de pequeñas empresas y autónomos que llevan años o décadas operando legalmente.

La segunda es el crecimiento del mercado irregular. La demanda de animales exóticos no desaparecerá con el listado. Lo que desaparecerá es la oferta legal. Una parte de esa demanda se desplazará a canales no controlados, perjudicando el bienestar animal y alimentando precisamente el tráfico ilegal que el listado dice querer combatir.

La tercera es el abandono masivo de animales. Los tenedores que no puedan obtener autorización excepcional o que no quieran pasar por ese trámite abandonarán a sus animales. Las protectoras y los centros de rescate, que ya están al límite de su capacidad, no podrán absorber ese volumen.

La cuarta, y quizás la más importante a largo plazo, es la judicialización. Un borrador con los vicios jurídicos que AEDPAC ha identificado —contradicción con la Ley 8/2003, vulneración del Reglamento europeo 338/97, incumplimiento de la prueba de proporcionalidad de la sentencia Andibel, etc.— tiene muchas posibilidades de ser impugnado ante los tribunales con éxito.

Eso generaría años de inseguridad jurídica para el sector, para los tenedores y para la propia Administración.

Nuestro mensaje es claro: el objetivo de la norma es legítimo, pero el instrumento está mal construido. Hay soluciones técnicas para cada uno de los problemas que hemos identificado, y estamos dispuestos a trabajar con la Dirección General de Derechos de los Animales para encontrarlas. Lo que no podemos hacer es quedarnos callados ante un borrador que, tal como está, causará más daño que beneficios.